Territórios, redes e desenvolvimento

Territórios, redes e desenvolvimento


Juarez de Paula


Um outro olhar

Durante muito tempo acreditamos que a chave do desenvolvimento estava na capacitação dos empreendedores. Quanto mais pessoas fossem “tocadas” pela cultura empreendedora, quanto mais tais pessoas fossem preparadas para melhor gerenciar seus negócios, maior seria a capacidade de gerar desenvolvimento. Tratava-se, portanto, de difundir o empreendedorismo e facilitar a iniciação empresarial e a capacitação gerencial dos novos empreendedores.
Estava tudo bem até que alguém observou que o sucesso do empreendimento não depende apenas da capacidade do empreendedor, por mais preparado que seja, mas depende, sobretudo, do ambiente que cerca o empreendimento, que poderá ser mais ou menos favorável à sua prosperidade. Foi então que percebemos a necessidade de ampliar nosso olhar, nosso campo de visão, do empreendedor, considerado individualmente, para o “ambiente”. Precisávamos trabalhar para tornar esse ambiente “favorável”, quer dizer, reunir as condições necessárias para dar sustentabilidade e competitividade aos novos empreendimentos.
Durante muito tempo acreditamos que a chave do desenvolvimento estava no apoio às micro e pequenas empresas, porque seguem sendo as mais dinâmicas, as mais flexíveis e as que geram mais postos de trabalho, contribuindo assim para distribuir a renda, fortalecer o consumo e aumentar a demanda por mais produção, gerando os “círculos virtuosos” que alimentam o crescimento econômico.
Acreditávamos que as micro e pequenas empresas seriam tanto mais sustentáveis e competitivas na medida em que conseguissem reproduzir as características das grandes empresas. Tratava-se, portanto, de difundir, em meio às micro e pequenas empresas, os conhecimentos e experiências de sucesso na gestão das grandes empresas.
Estava tudo bem até que alguém observou que as grandes empresas possuem vantagens competitivas (escala de produção, capacidade de investimento em inovação tecnológica, capacidade de pressão política etc.) que jamais poderão ser igualadas pelas micro e pequenas empresas isoladamente. Foi então que se começou a prestar atenção nas externalidades positivas decorrentes da proximidade, da cooperação e da organização das micro e pequenas empresas no território. Foi quando se voltou a falar em “distrito industrial” (no sentido atribuído pelo economista Alfred Marshall ), se começou a falar em “cluster” (no sentido atribuído pelo economista Michael Porter ), em “sistemas produtivos locais” ou “sistemas locais de inovação” (no sentido atribuído pelos economistas franceses). Foi então que percebemos a necessidade de ampliar nosso olhar das empresas, consideradas isoladamente, para o “território”. Precisávamos trabalhar para tornar o território “competitivo”, ou seja, reunir as condições para promover o adensamento empresarial, o dinamismo sócio-econômico e a especialização produtiva dos territórios.
Durante certo tempo acreditou-se que a globalização fosse um fenômeno unilateral de expansão econômica, onde os mercados menos competitivos eram integrados aos mercados mais competitivos de forma subordinada ou, na pior hipótese, eram simplesmente excluídos. Ocorre que a globalização é um fenômeno muito mais complexo que vai além da expansão dos mercados dominantes.
A globalização é o resultado dinâmico da revolução científica e tecnológica que possibilitou o desenvolvimento das tecnologias de informação numa velocidade jamais estimada, resultando numa profunda quebra de paradigmas nos conceitos de tempo e espaço, como também numa série de outros fenômenos associados:
 mudança nos padrões de produção, com a flexibilização das plantas industriais (crise do modelo fordista, terceirizações etc.);
 mudança nos mercados financeiros, que se tornaram efetivamente globais, possibilitando uma muito maior capacidade, flexibilidade e velocidade no fluxo dos capitais;
 mudança nos hábitos de consumo, com o surgimento de produtos efetivamente globais (ofertados em todos os mercados supostamente com as mesmas características);
 mudanças culturais, pela possibilidade de troca de informação e conhecimento numa velocidade e escala jamais experimentada pela humanidade.
Todavia, a globalização não é um fenômeno unilateral. Ela suscita reações e resistências. Na mesma medida em que surge uma economia global, ressurge uma tendência de afirmação do local, como uma resposta à exclusão ou como uma tentativa de integração não-subordinada.
É nesse contexto que emerge a temática do “desenvolvimento local”. Trata-se da busca pela afirmação de uma identidade, de elementos distintivos, de uma reputação própria, de características singulares que diferenciem o local dentro do universo da globalização. Um esforço que parte da descoberta, do reconhecimento e da valorização dos ativos locais, quer dizer, das potencialidades, vocações, oportunidades, vantagens comparativas e competitivas de cada território.
É justamente esse “outro olhar”, que se amplia:
 do empreendedor para o ambiente;
 da empresa para o território;
 do global para o local;
que explica a emergência do território como uma unidade de desenvolvimento, considerado aqui no seu sentido sócio-político-econômico-cultural, ou seja, como um fenômeno social.

Todo desenvolvimento é local

Nesse sentido, podemos afirmar que todo desenvolvimento é local, porque ocorre em algum território. O conceito de “local” não se confunde com o conceito de “município”, como querem alguns. No debate sobre a temática do desenvolvimento, o conceito de “local” surge em relação com o conceito de “global”, seja numa relação de oposição, seja numa relação de integração, soberana ou subordinada, do local no global.
Assim, o “local” pode ser definido como qualquer porção territorial que se distingue a partir de determinados elementos de identidade. Tais elementos de identidade podem ser, por exemplo, físico-geográficos (uma bacia, um vale, uma chapada, uma cordilheira, o entorno de um lago etc.); podem ser étnico-culturais (uma área habitada por imigrantes, por populações indígenas, por remanescentes de quilombos, por nações sem autonomia política etc.); podem ser sócio-econômicos (uma área definida pela existência de uma cadeia produtiva), podem ser políticos (blocos de países, regiões, províncias etc.). Enfim, tais elementos de identidade são elegíveis, quer dizer, dependem do critério de escolha do “sujeito” que desenha o território.

Todo território é uma construção subjetiva

Todo desenho territorial é uma construção subjetiva, ou seja, depende da ação de um “sujeito” que institui o território. Essa construção subjetiva pode ser exógena (feita a partir de agentes externos) ou pode ser endógena (feita a partir dos agentes locais).
Um território é instituído por ação exógena quando seu desenho é definido por elementos de identidade escolhidos por agentes externos ao território, numa relação heterônoma (quando as normas vêm de fora) e, na maior parte dos casos, autoritária. É o caso das divisões territoriais impostas “de cima para baixo” pelos planos estatais de desenvolvimento. Nesses casos, a população local nem sempre se reconhece como integrada num mesmo território, posto que não participou do processo de instituição territorial.
Um território é instituído por ação endógena quando seu desenho é definido por elementos de identidade escolhidos por agentes locais, ou seja, do próprio território, numa relação autônoma (quando as normas vêm de dentro) e, na maior parte dos casos, democrática. É o caso das divisões territoriais construídas “de baixo para cima”, de forma participativa. Nesses casos, podemos falar num processo de auto-instituição territorial, onde é a população local o sujeito ativo que desenha o território a partir do reconhecimento de suas identidades.
Não se pode, todavia, tomar essa classificação de forma absoluta. Um território pode ter seu processo de instituição iniciado de forma exógena, mas ter o seu “desenho” legitimado pela população local, que dele se apropria e nele se reconhece. Por outro lado, agentes locais despossuídos de representatividade e legitimidade, podem iniciar um processo de instituição territorial supostamente endógeno, sem que consigam o reconhecimento da população local.
Portanto, a chave para a construção de um desenho territorial que se traduza efetivamente numa unidade de desenvolvimento é o protagonismo local.

Todo desenvolvimento começa pelo protagonismo local

O desenvolvimento é um fenômeno que resulta das relações humanas. São as pessoas que fazem o desenvolvimento. O desenvolvimento depende do sonho, do desejo, da vontade, da adesão, das decisões e das escolhas das pessoas. Chamamos isso de “protagonismo local”.
Portanto, é verdade que podemos até induzir um processo de desenvolvimento de modo exógeno, mas só podemos realizá-lo de modo endógeno. Dizendo de outro modo, podemos até mobilizar e convencer as pessoas em torno de um projeto de desenvolvimento que foi concebido “de fora para dentro” e “de cima para baixo”. Todavia, para realizá-lo, vamos precisar da adesão e da participação das pessoas, quer dizer, elas vão precisar se apropriar desse projeto como se fosse “seu”, como se fosse um produto construído “de baixo para cima” e “de dentro para fora”.
Mas, se é assim, por que não fazemos desse modo desde sempre? Porque, na maior parte dos casos, os planejadores e os tomadores de decisões não acreditam na capacidade dos agentes locais de planejarem e gerenciarem seu próprio desenvolvimento. Por outro lado, as pessoas, imersas em seu cotidiano, também não se reconhecem como protagonistas de um processo autônomo de produção coletiva do seu próprio desenvolvimento.

Todo desenvolvimento exige mudança

Não há como promover o desenvolvimento sem estimular o protagonismo local. Isso implica em alterar as condições que possibilitaram a concentração do conhecimento, do poder e da riqueza, gerando, como conseqüência, pobreza e exclusão social. Portanto, promover o desenvolvimento significa promover mudanças: políticas, econômicas e sociais.
O protagonismo local é o fenômeno pelo qual os agentes locais se reconhecem como sujeitos do seu próprio destino. Tornam-se atores sociais. Logo, se trata de um processo de “empoderamento” (empowerment), de ampliação da esfera pública, de transformação nas relações entre Sociedade, Mercado e Estado.
Parceria entre Estado – Mercado – Sociedade, planejamento participativo, gestão compartilhada, são modos diversos de dizer o mesmo: o desenvolvimento é um tema que transcende todas as esferas de relacionamento humano e depende do conjunto das relações sociais, não podendo ser determinado apenas pelos interesses específicos e particulares de um ou outro grupo social isoladamente, por mais organizado e “empoderado” que seja.
Essencialmente, o desenvolvimento depende da radicalização e do aprofundamento da democracia. A democracia não se esgota na escolha eleitoral dos governantes. A equação da democracia não se resolve apenas pela resposta a respeito de quantos participam das decisões (quem decide), mas também a respeito dos assuntos sobre os quais se decide (o que se decide), as ocasiões em que se decide (quando se decide) e as instâncias de poder (onde se decide).
Promover o desenvolvimento diz respeito a fazer escolhas e decidir sobre o futuro das pessoas. Quem possui autoridade, representatividade e legitimidade para decidir sobre isso? Os governantes? Os empresários? Os representantes da Sociedade Civil organizada? Os liberais vão responder que são “os agentes do Mercado”. Os estatistas vão responder que se trata de “um dever inalienável do Estado”. Os democratas devem ter uma só resposta: desenvolvimento é uma tarefa de todos, pois o sentido do desenvolvimento é a qualidade de vida das pessoas.
Convém considerar, entretanto, que a qualidade de vida das pessoas depende, intrinsecamente, da capacidade de potencializar as competências que geram ganhos de produtividade. Sem o incremento da produtividade, seja nas instituições públicas ou privadas, não há o crescimento da riqueza como um bem social capaz de gerar desenvolvimento e prover o bem-estar coletivo.

Todo desenvolvimento depende das redes

O desenvolvimento é produto das relações sociais, portanto, depende da qualidade dessas relações. Podemos pensar em relações sociais de dominação política, de exploração econômica, de exclusão social, baseadas em estruturas verticais de poder. Também podemos pensar, em contraponto, em relações sociais de eqüidade política, de solidariedade econômica, de inclusão social, baseadas em estruturas horizontais de poder.
O mundo contemporâneo tem testemunhado o surgimento e multiplicação das redes como um novo fenômeno organizacional. Falamos em “redes” pensando em um tipo de organização não-vertical e não-centralizada, onde não há um centro de comando, mas, ao contrário, onde cada núcleo participante é autônomo e capaz de tomar iniciativas.
A força de uma rede depende da multiplicidade dos pontos de conexão. Quanto mais densa for a trama, quanto mais complexo for o tecido, maior será o fluxo de conhecimento e informação, o que resulta em mais participação democrática e mais controle social.
No âmbito da economia, as redes de empresas facilitam fenômenos de interação, articulação, cooperação e aprendizagem. O conhecimento tácito, aquele que não está codificado e que só consegue ser replicado pela convivência e pela troca de experiências, é o responsável, em muitos casos, pelas inovações. Assim, muitas vezes, a inovação só é possível pelas relações de aprendizagem possibilitadas pelas redes. Além disso, sabemos que a inovação é o principal fator de agregação de valor e de aumento da produtividade.
O desenvolvimento do território depende da construção e multiplicação das redes de atores locais, redes de cidadãos, redes de protagonistas das mudanças políticas, econômicas e sociais. As redes locais devem buscar conectar os atores mais importantes para o planejamento e a gestão do desenvolvimento territorial: empresários, líderes comunitários, líderes das organizações da sociedade civil; representantes políticos em todos os níveis, representantes de instituições públicas e privadas que interferem nas políticas de desenvolvimento (agências de fomento, bancos, órgãos públicos etc.).

Todo território é singular

Todo desenvolvimento acontece num determinado território, mas os territórios não são iguais. Portanto, para cada território é necessário um modelo próprio de desenvolvimento. Será sempre imprescindível considerar: as redes de atores locais; as dotações naturais (recursos naturais renováveis ou não-renováveis); a infra-estrutura existente; o capital humano (conhecimentos, habilidades e competências das pessoas); o capital social (os níveis de confiança, cooperação, organização e participação social); a cultura empreendedora (níveis de auto-estima, auto-confiança, capacidade de iniciativa); a poupança local; a capacidade de atrair investimentos; as potencialidades, vocações e oportunidades; as vantagens comparativas e competitivas; dentre vários outros fatores.
A combinação entre esses fatores, as heranças culturais, o ritmo das mudanças, as dificuldades e obstáculos a serem enfrentados, o entusiasmo e a adesão dos agentes locais, tudo vai variar, definindo uma configuração única, singular, inimitável. Essa é outra razão pela qual podemos afirmar que todo desenvolvimento é local, pois depende da relação entre múltiplos determinantes, que não podem ser replicados ou reproduzidos em outra circunstância.

A mobilização dos territórios para o desenvolvimento

Embora não seja possível propor modelos genéricos de desenvolvimento aplicáveis a distintos territórios, acreditamos que seja possível definir algumas variáveis de observação a partir das quais seria possível estabelecer um diagnóstico situacional e uma agenda de ações para o incremento do desenvolvimento local.
Apenas como um exercício de classificação, correndo todos os riscos de uma simplificação excessiva, vamos propor aqui uma divisão dos territórios em dois tipos, considerando:
 os níveis de densidade empresarial;
 os níveis de especialização produtiva;
 os níveis de dinamismo econômico e social.
Os territórios com baixa densidade empresarial, com baixa especialização produtiva e com baixo dinamismo econômico e social, são aqueles que caracterizam a maior parte do país, seja na periferia dos grandes centros urbanos ou áreas metropolitanas, seja na periferia das cidades médias, seja nos pequenos municípios. Usamos o conceito de “periferia” para designar tudo o que está em volta dos “centros dinâmicos”, o que inclui, mas não se confunde, com as áreas de concentração de pobreza.
Considerando tais características, podemos desenhar territórios que incluam redes de bairros e/ou favelas em áreas metropolitanas ou em cidades médias, redes de cidades médias e pequenas, redes de “municípios rurais” (no conceito de José Eli da Veiga ).
Nesse tipo de território, uma agenda de ações focada no desenvolvimento local deverá ter como objetivo principal o fomento ao empreendedorismo e o incremento do protagonismo local, ou seja, a constituição e o fortalecimento das redes de atores locais capazes de liderar o processo de mudanças. Trata-se, portanto, de implementar ações que busquem induzir ou promover a emergência de atores sociais aptos a protagonizarem as mudanças políticas, econômicas e sociais que vão deflagrar um processo de desenvolvimento endógeno e sustentável.
Por exemplo, deveriam ser priorizadas ações tais como:
 identificação, sensibilização, mobilização e organização dos atores locais;
 fortalecimento do capital humano (desenvolvimento dos conhecimentos, habilidades e competências das pessoas);
 fortalecimento do capital social (desenvolvimento dos níveis de confiança, cooperação, organização e participação social);
 promoção da cultura de cooperação (reciprocidade, cooperativismo, associativismo);
 promoção da cultura empreendedora;
 capacitação de lideranças;
 diagnóstico participativo dos ativos locais;
 identificação de potencialidades, vocações e oportunidades;
 identificação de vantagens comparativas e competitivas;
 construção de uma visão de futuro compartilhada;
 capacitação para o planejamento participativo e a gestão compartilhada do desenvolvimento local;
 capacitação em elaboração, negociação e gestão de projetos;
 capacitação em atração de investimentos e captação de recursos;
 apoio ao voluntariado;
 apoio ao empreendedorismo local (iniciação empresarial, gestão empresarial, acesso ao crédito).
As ações descritas anteriormente têm o sentido de promover a aquisição de conhecimentos, valores e experiências duráveis, capazes de criar um ambiente favorável ao início de um processo de desenvolvimento do território. Seria algo como “o ponto-de-partida”, ou seja, a mobilização do território para o desenvolvimento a partir da construção de redes de atores locais.

Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais – APL

Os territórios com alta densidade empresarial, com alta especialização produtiva e com alto dinamismo econômico e social, são aqueles que caracterizam os “Arranjos Produtivos Locais”, quer dizer, “aglomerados de empresas localizados em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm vínculos de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governos, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa. ”
Considerando tais características, podemos desenhar territórios que incluam redes de empresas localizadas numa rua, num bairro, numa cidade, numa rede de cidades, numa área rural de um ou de vários municípios. Além disso, tais redes de empresas podem envolver: apenas micro e pequenas empresas (redes de MPE); micro, pequenas e médias empresas (redes de MPME); micro, pequenas e médias empresas articuladas com grandes empresas (redes de fornecedores e prestadores de serviços em torno de uma empresa-líder) ou apenas grandes empresas.
Nesse tipo de território, uma agenda de ações focada no desenvolvimento local deverá ter como objetivo principal o incremento da competitividade do APL. Trata-se, portanto, de implementar ações que busquem facilitar a cooperação entre as empresas e ampliar sua capacidade de inovação e de agregação de valor aos produtos.
Por exemplo, poderiam ser priorizadas ações tais como:
 identificação das redes de empresas do APL;
 realização de diagnóstico situacional e posicionamento estratégico do APL;
 melhoria dos níveis de cooperação e parceria;
 melhoria nas formas de governança compartilhada (representação de interesses);
 melhoria dos serviços de capacitação (seja na gestão empresarial, seja no treinamento da força-de-trabalho);
 melhoria dos serviços de acesso ao crédito (finanças de proximidade, cluster bank);
 melhoria dos serviços de apoio à inovação tecnológica (laboratórios, centros de pesquisa, universidades);
 melhoria da logística de produção e distribuição;
 apoio à criação de marcas próprias;
 apoio à adoção de processos de certificação que agreguem valor aos produtos;
 apoio à abertura de novos canais de comercialização.
As ações sugeridas têm por objetivo dotar o território de equipamentos públicos de apoio às redes de empresas, reunindo condições favoráveis para a consolidação do APL.
Se considerarmos os APL como os “centros dinâmicos” do desenvolvimento local, podemos imaginar um processo continuado que começa na mobilização dos territórios para o desenvolvimento, através da construção de redes de atores locais, visando a criação de ambientes favoráveis, até a constituição de redes de empresas, que terá como resultado a elevação dos níveis de adensamento empresarial, de especialização produtiva e de dinamismo econômico e social dos territórios.
Convém esclarecer que quando falamos em desenvolvimento de APL e em especialização produtiva dos territórios, não estamos supondo a existência de um único tipo de especialização, pois isso reduziria a diversidade, que é uma das condições da sustentabilidade. Estamos querendo ressaltar a importância da conquista permanente de capacidade inovativa, a busca incessante pela qualidade e pela produtividade, que possibilitam a conquista de vantagens competitivas não baseadas na precarização do trabalho (trabalho infantil, mão-de-obra barata, dumping social etc.).
Outro aspecto muito relevante é a conexão entre produtos locais e cultura local, agregando valores intangíveis tais como tipicidade, singularidade e identidade territorial.

Todo desenvolvimento é um aprendizado

Temos experimentado diversas formas de desenvolvimento nos territórios: DLIS – Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável, Agenda 21 Local, Redes de Economia Solidária, Arranjos Produtivos Locais, Projetos de Desenvolvimento Regional ou de Meso-Regiões etc. Todas são experiências recentes. Todas carecem, ainda, de indicadores de impacto e de instrumentos precisos de avaliação. Todavia, podemos afirmar que nenhum país no mundo tem feito tais experiências na escala brasileira. Temos o melhor ambiente para um enorme aprendizado. Temos uma imensa diversidade: de escala, de regiões, de atores, de economias. Temos, portanto, uma grande oportunidade de testar alternativas e desbravar novos caminhos.
Todo processo de desenvolvimento é uma experiência de aprendizado. Precisamos transformar as experiências em curso em observatórios, para não desperdiçarmos a oportunidade de aprender com os atores locais a construção de novos caminhos para um desenvolvimento humano, social e sustentável.