PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO, PARTICIPAÇÃO, PLANEJAMENTO REGIONAL, PLANEJAMENTO LOCAL
PLANEJAMENTO
Planejamento é o processo ordenado e sistemático de tomada de decisão (escolha de alternativas) sobre as ações necessárias e adequadas à construção do futuro desejado.
• planejamento é um instrumento de construção do futuro pelos atores sociais organizados
• “ejercício del poder (da sociedade) sobre el futuro" (Lars Ingestam).
• construção dos espaços de liberdade dentro das circunstâncias históricas concretas que delimitam as possibilidades - o que é desejável mas também possivel de alcançar no futuro
• planejamento é um processo de aprendizagem social no qual os atores sociais vão construindo uma visão coletiva da realidade local e seu contexto, do futuro e das ações necessárias para a sua construção
Quanto mais participativo o processo de planejamento maior a aprendizagem social. A aprendizagem é uma resultante natural do processo de planejamento, gerando uma “postura estratégica” da sociedade local diante das suas potencialidades e das oportunidades do contexto, se capacitando para reagir a adaptar-se às mudanças
• Decisões e escolhas no planejamento expressam interesses diferenciados dos atores sociais na sociedade com diferentes posições de poder e capacidade de influência
• refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na sociedade, as decisões geradas no planejamento expressam uma vontade dominante na sociedade
• a estratégia (plano de desenvolvimento) representa uma hegemonia política na sociedade
• hegemonia é a expressão e síntese do jogo de cooperação e conflito dos atores sociais com seus poderes e interesses diversificados
• não é a simples imposição dos interesses de algum ator sobre os outros mas o resultado das suas relações
• não é estática e permanente mas uma construção e reconstrução permanente
• planejamento é o espaço de negociação entre os atores sociais confrontando interesses e alternativas
• planejamento é um continuum de reconstrução e ordenação do jogo de poder, refletindo e, ao mesmo tempo, podendo transformar a estrutura de poder
• estado não é um ator social mas a instância jurídico-política que representa o projeto dominante na sociedade (hegemonia) expressando e sintetizando o jogo dos atores sociais
• atores sociais são grupos e segmentos sociais diferenciados na sociedade que constituem conjuntos relativamente homogêneos segundo sua posição na vida econômica e sócio-cultural que, por sua prática coletiva controem identidades, interesses e visões do mundo convergentes
• planejamento local é o processo de decisão - tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada - sobre as ações necessárias e adequadas à promoção do desenvolvimento sustentável em pequenas escalas territoriais
• o processo de planejamento local deve desatar processos endógenos singulares de mobilização das energias sociais, dentro das condições internas - potencialidades e estrangulamentos - e externas - oportunidades e ameaças - que promovam o desenvolvimento sustentável
• construção de um projeto coletivo
• desenho de uma proposta convergente dos atores instrumento para organizar as ações
• Planejamento participativo é o processo técnico e político de decisão compartilhada sobre as ações necessárias ao desenvolvimento local, que assegura o envolvimento dos diversos atores sociais na apreensão da realidade, na definição das prioridades e no acompanhamento e execução das ações
DESAFIOS DO PLANEJAMENTO
Técnicos:
• TRATAMENTO HOLÍSTICO - dificuldade de análise e interpretação da realidade complexa na sua totalidade
• ABORDAGEM MULTIDISCIPLINAR - dificuldade de tratamento das dimensões e da interação entre suas diversas especificidades
• Articulação e interação de múltiplas dimensões (sub-sistemas)
• Articulação do espaço e troca de inputs e outputs entre o local e seu entorno
• Tratamento do tempo e dos ritmos diferenciados de maturação e mudança de cada dimensão
Políticos:
• Conflito entre gerações - quem representa as gerações futuras na negociação?
• Articulação entre necessidades imediatas e perspectivas de longo prazo - preferência pelo curto prazo ou renúncia pelo futuro?
• Multiplicidade e diversidade de atores sociais - interesses econômicos e corporativos, corte temático e territorial, interesses culturais e éticos
• Conflito entre escolhas política e racionalidade técnica - interesses e desejos frente às restrições e possibilidades
POSTULADOS METODOLÓGICOS
1. Visão Estratégica
• Visão de longo prazo - contemplar a maturação das dimensões e a mudança do estilo de desenvolvimento
• Percepção das circunstâncias - limites e possibilidades de intervenção e mudança (escassez de meios e instrumentos)
• Seletividade e hierarquização das ações - concentrar meios nos segmentos que potencializem os resultados desejados
O ESTRATÉGICO E O URGENTE
• concentrar as ações nos fatores centrais - problemas e potencialidades - que são determinantes do futuro.
• distinguir os problemas relevantes - que estão na raiz da problemática geral - do urgente - situação indesejável e estrangulamento ou necessidade imediata
• definir as prioridades estratégicas que enfrentam os problemas de alta relevância (determinação) e menor urgência.
2. Combinação do Tratamento Técnico com o Processo Político de Negociação dos Atores
• Processo participativo de formulação e negociação dos interesses dos atores sociais
• Tratamento e sistematização de informação e compreensão lógica e racional da realidade
3. Integração entre Processo e Produto
• decisão, execução, e avaliação.
• Prioridade para a mobilização das energias sociais como processo criativo da sociedade
• aprendizagem social
• construção de um projeto coletivo e uma consciência social
• formação de uma adesão política da sociedade
• Plano (produto) é o instrumento de aglutinação e articulação da sociedade e de negociação estratégica (CARTÃO DE VISITA)
4. Abordagem Sistêmica
• Tratamento da realidade como uma totalidade formada de sub-sistemas integrados e em interação (troca de restrições e influências)
• Dimensões do desenvolvimento sustentável: sócio-cultural, econômica, ecológica (ambiental), político-institucional, científico-tecnológica
• Análise da realidade situada em um contexto com o qual interage e do qual recebe restrições e influências (sub-sistema de sistema mais amplo)
Planejamento participativo é a forma de planejamento que assegura a participação efetiva de amplos segmentos da sociedade em todas as etapas do processo, especialmente na Tomada de Decisão sobre “para onde pretende ir” e “o que fazer para promover o desenvolvimento local
Diagnóstico participativo é uma etapa do processo de planejamento participativo - conhecimento e apreensão da realidade - no qual a sociedade procura apreender e compreender sua realidade e seu contexto
Diagnóstico participativo é uma metodologia que utiliza várias técnicas num “processo de investigação coletiva - apoiada por técnicos e facilitadores (animadores) - na geração de conhecimentos para elaboração de plano” (PRODAF/GTZ)
• processo de apreensão e compreensão da realidade através da interação entre o conhecimento sistematizado (técnico-científico) e o saber da sociedade
• processo dialógico de comunicação e intercâmbio das percepções e visões de mundo diferenciadas dos atores sociais ativos participantes
PASSOS METODOLÓGICOS DO DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO
• sensibilização dos atores sociais
• levantamento de dados secundários
• estímulo à geração de idéias e conhecimento dos atores sobre a realidade
• análise da interação das relações de causalidade
• formulação de uma visão de futuro da sociedade
• organização, seleção e hierarquização do conhecimento
COMPONENTES DO DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO
• Levantamento dos problemas e potencialidades endógenas
• Identificação das oportunidades e ameaças exógenas
• Formulação da visão do futuro da sociedade
ORGANIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES
• sistematização e organização do conhecimento e das informações
• hierarquização dos elementos analisados e identificados na realidade (relevantes e determinantes)
• classificação do conhecimento de acordo com a natureza da questão - problemas, potencialidades, ameaças e oportunidades do contexto
PROCESSO DESCENDENTE E ASCENDENTE
Diferenciação e articulação do corte analítico e dos fluxos de informação e decisão, combinando o processo descendente e ascendente
• descendente - do geral e agregado - totalidade e grandes opções estratégicas que definem os parâmetros gerais - para o particular e desagregado - dimensão, segmento e setor e definição de programas e projetos.
• ascendente - do particular e desagregado - análise por dimensão (segmento ou setor) e a partir das demandas dos atores sociais para alimentar a formulação geral - o geral e agregado - na definição das opções estratégicas
O USO DO DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO
Chambers (1982) define o Diagnóstico Rural Participativo (DRP) como um termo empregado para designar "um conjunto de métodos e abordagens que possibilitam às comunidades compartilhar e analisar sua percepção acerca de suas condições de vida, planejar e agir". Tem origem no movimento de pesquisa-ação, inspirado por Paulo Freire, e incorporou a filosofia e técnicas da Análise de Agroecosistemas, da Antropologia Aplicada, da Pesquisa em Sistemas de Produção e do Diagnóstico Rural Rápido (Pretty et alii, 1995), tendo com os mesmos as seguintes características em comum:
•o reconhecimento de que as populações carentes são criativas e capazes, devendo os técnicos agir como facilitadores;
•uso de técnicas que permitem maior visualização e um maior compartilhamento das informações, citando-se como exemplo a confecção de mapas, diagramas e "ranking";
•a importância do comportamento dos técnicos;
•participação dos agricultores na pesquisa agropecuária;
•obtenção de informações sobre o meio rural a partir do conhecimento das comunidades, de uma maneira rápida e efetiva.
Tem sido cada vez mais reconhecido, inclusive por parte dos agentes financiadores, a necessidade de conhecer a perspectiva das comunidades locais quanto aos seus principais problemas bem como sua avaliação quanto ao impacto de programas e projetos de desenvolvimento. Assim o DRP tem sido utilizado em várias áreas, dentre as quais Mikkelsen (1995) cita: projetos de preservação ambiental, pesquisa em sistemas de produção, manejo de recursos naturais, água e saneamento, destinação de lixo, saúde, educação, habitação urbana e atividades de geração de renda.
O Diagnóstico Rural Participativo tem muito em comum com o Diagnóstico Rural Rápido (DRR). Dentre os princípios compartilhados por ambos, Chambers (1995) destaca: o aprendizado rápido e progressivo, a eliminação de viéses, a triangulação (em que uma informação é levantada utilizando-se diferentes grupos de informantes e diferentes técnicas) e a procura pela diversidade (exploração da variabilidade, ao invés das médias). Como principal diferença, o mesmo autor considera o DRR mais extrativo, isto é, o objetivo central é a obtenção de informações, ao passo que no DRP há maior preocupação em dar poder à população local para analisar, planejar e agir. Isso implica em uma mudança de atitude dos técnicos em relação ao seu papel.
O simples uso de técnicas desenvolvidas a partir do enfoque participativo, não garante por si só a efetiva participação dos agricultores no processo de diagnóstico e proposição de medidas para relaxamento das restrições. É necessária uma mudança de postura do pesquisador na forma de encarar o agricultor. Este comportamento exige do técnico um preparo especial, uma vez que normalmente ele não está acostumado a ver no agricultor um parceiro capaz de contribuir na análise da realidade. Como alertam Guijt & Cornwall (1995), "aprender o uso de técnicas é a parte mais fácil. Adquirir a habilidade de comunicação e facilitação para aplicar junto aos agricultores é o mais difícil". A ênfase exagerada na aplicação de técnicas, pura e simplesmente, tem acarretado que muitas vezes o diagnóstico participativo tenha sido utilizado para buscar fatos antes de explorar perspectivas.

PARTICIPAÇÃO
A participação deve, portanto, ser vista por vários motivos como um instrumento importante para promover a articulação entre os atores sociais, fortalecendo a coesão da comunidade, e para melhorar a qualidade das decisões, tornando mais fácil alcançar objetivos de interesse comum. No entanto, as práticas participativas não podem ser encaradas como procedimentos infalíveis, capazes de sempre proporcionar soluções adequadas para problemas de todos os tipos.
Isso fica evidente quando se considera a utilização de procedimentos participativos para a tomada de decisões. Em primeiro lugar, parece óbvio que certas questões, por sua própria natureza, exigem uma abordagem diferenciada. Não seria adequado, por exemplo, proceder a consultas demoradas para definir como devem ser enfrentadas situações que impliquem risco iminente para a comunidade e exijam decisões urgentes. Apenas as diretrizes gerais sobre como agir em situações desse tipo podem ser definidas de forma participativa.
Em segundo lugar, a qualidade das decisões obtidas por meio da participação sempre dependerá do grau de capacitação da comunidade ou de seus representantes para identificar soluções adequadas para os problemas que a afetam. Em muitos casos, decisões inadequadas ou viesadas podem ser adotadas como decorrência de deficiências de informação e de fatores negativos, como preconceitos, conflitos agudos ou falta de propensão para a cooperação, ou como resultado da influência perniciosa da assimetria das relações de poder vigentes na comunidade.
Alguns desses problemas podem ser contornados por meio de procedimentos bem concebidos e organizados, que supram a comunidade com as informações técnicas necessárias para a tomada das decisões, que reforcem a disposição de seus membros para a cooperação, ou que minimizem a influência negativa das desigualdades de poder. Ademais, processos mal concebidos ou mal implementados não só podem levar a resultados evidentemente inadequados, mas também podem gerar descrença quanto à própria viabilidade, conveniência e credibilidade das práticas participativas.
Além disso, as práticas participativas podem ter sua credibilidade comprometida pela existência de objetivos não declarados por detrás da atuação de algum, ou alguns dos atores-chave do processo. Esse tipo de situação pode surgir, por exemplo, quando são utilizados meios espúrios para influenciar as discussões, direcionando indevidamente os resultados dos procedimentos de consulta ou de deliberação, ou quando o processo de participação é usado para promover indivíduos ou organizações.
A pior conseqüência desses abalos de credibilidade é impedir que a participação se constitua em um instrumento para estabelecer relações de confiança entre os atores sociais e políticos, destruindo, assim, sua eficácia como mecanismo para a acumulação de capital social. As atitudes oportunistas e as tentativas de manipulação só contribuem para aumentar o nível de desconfiança dentro da comunidade, fazendo que a adoção de práticas participativas acabe por ter um efeito diametralmente oposto ao que seria desejável.
Outro ponto a ser lembrado é que os processos participativos só se constituirão em práticas efetivamente democráticas se forem abrangentes e possibilitarem a expressão dos interesses legítimos de todos os segmentos afetados, direta ou indiretamente, pelas questões em discussão.
A relevância dessas preocupações pode ser atestada pelas seguintes considerações, extraídas de um documento sobre metodologias participativas, publicado pela Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas, instituição responsável por um programa que concede prêmios para iniciativas inovadoras na área da gestão pública e cidadania:
“(...) antes que a participação popular e a parceria Estado-sociedade sejam encaradas como solução universal para todos os problemas, é indispensável promover a separação do joio do trigo. Em outras palavras, é necessário evitar a homogeneização e vulgarização dessas experiências, procurando distinguir a legítima participação da mera manipulação, formas válidas de cooperação Estado-sociedade da simples cooptação ou, o que é mais grave, da pseudo-participação” [Tenório e Rozemberg, 1997, p. 5].
Níveis de Participação
O primeiro requisito lógico para que se possa discutir, com propriedade, a questão de como institucionalizar a participação da sociedade civil nas ações voltadas para a promoção do desenvolvimento regional é definir, de forma mais precisa, o que se entende por participação.
Uma conceituação que pode ser considerada adequada aos objetivos desta discussão é a adotada pelo Banco Mundial, para o qual a participação é “um processo por meio do qual os indivíduos e as instituições afetadas por iniciativas de desenvolvimento podem influenciar a tomada de decisões e a alocação dos recursos relacionados com essas iniciativas”. 78
É fácil perceber que o termo influenciar é o elemento mais problemático desse conceito. A consideração das possíveis acepções desse termo, bem como as diferentes amplitudes que lhe podem ser atribuídas, nos remete à questão dos níveis de participação.
A literatura existente sobre o tema apresenta várias classificações, tendo em vista as diferenças quanto à intensidade da participação. Uma das mais conhecidas é a desenvolvida por Arnstein (1969), que considera oito níveis, ordenados de forma crescente segundo o grau de influência atribuído à comunidade na relação com a entidade promotora do processo participativo:
•manipulação — descreve as situações em que a preocupação da entidade promotora concentra-se exclusivamente na obtenção de apoio para iniciativas já definidas, sem que haja intenção de permitir que a comunidade tenha qualquer influência na definição de suas características;
•terapia — engloba as ações de caráter educativo que têm como objetivo modificar as atitudes e opiniões existentes na comunidade em relação a um projeto ou programa, as quais podem dificultar sua implementação;
•informação — diferencia-se dos níveis anteriores por não ter como objetivo central direcionar as opiniões da comunidade, constituindo um primeiro passo legítimo para a participação efetiva, especialmente quando prevê mecanismos simples de feedback que permitam avaliar as reações da comunidade e que possam, eventualmente, convencer os responsáveis pela iniciativa da necessidade de efetuar ajustes e adaptações nas suas características;
•consulta — refere-se a processos em que a entidade promotora utiliza mecanismos mais complexos e estruturados para recolher subsídios junto à comunidade, com a intenção de utilizá-los de forma efetiva na definição das características e objetivos da iniciativa, embora mantenha o poder de decidir, em última instância, sobre o seu aproveitamento;
•apaziguamento — refere-se a situações em que a influência atribuída à comunidade tende a ser mais aparente do que real, como ocorre quando são incluídos alguns representantes da comunidade em comitês que, embora formalmente investidos de poder decisório, pela sua composição acabam, na prática, servindo principalmente para referendar decisões tomadas em outras instâncias;
•parceria — neste nível ocorre uma efetiva divisão de poder entre a comunidade e a entidade promotora, por meio de processos de negociação, havendo divisão de responsabilidades nas tarefas relacionadas ao planejamento e à tomada de decisões;
•delegação de poder — o poder decisório é atribuído à comunidade, embora a entidade promotora participe dos processos de planejamento e implementação das iniciativas;
•controle pelos cidadãos — a entidade promotora restringe sua participação ao financiamento das iniciativas, cabendo à comunidade as tarefas de planejamento e implementação.
Os dois primeiros níveis, evidentemente, não constituem participação. Seu objetivo é apenas moldar ou alterar a opinião da comunidade em relação a iniciativas cuja implementação e características já foram definidas. A informação, por sua vez, já constitui um passo significativo para a real participação. No entanto, só parece possível falar em participação efetiva a partir do nível da consulta, em que a influência da comunidade começa a ser mais efetiva e significativa. O status que deve ser atribuído ao nível intitulado de apaziguamento depende da avaliação de cada caso concreto, para que se possa distinguir as situações em que é atribuída importância efetiva à representação da comunidade daquelas em que predomina uma intenção estritamente manipulativa, em que se busca apenas criar uma aparência de participação.
O UNDP Guidebook on Participation adota uma escala semelhante, que considera oito níveis, definidos nos termos apresentados a seguir:
•manipulação: o nível mais baixo; aplica-se a situações de não-participação, em que a participação é conduzida como instrumento de doutrinação;
•informação: se os participantes são informados de seus direitos, responsabilidades e opções, é dado o primeiro e importante passo para a participação genuína. A principal limitação nesse estágio é que a ênfase é colocada na comunicação uni-direcional, sem que haja canais para feedback ou poder de negociação;
•consulta: este nível implica comunicação bidirecional, em que os participantes têm oportunidade para expressar suas sugestões e preocupações, mas não têm certeza quanto à utilização de suas contribuições. Pode ser dito, portanto, que nesse nível os envolvidos estão participando da participação. Os procedimentos mais freqüentes de consulta são encontros com agenda definida pela entidade promotora, audiências públicas e pesquisas de opinião;
•formação de consensos: aqui os participantes interagem para obter compreensão mútua e alcançar posições negociadas aceitáveis para todo o grupo. Uma deficiência freqüente deriva-se do fato de que os grupos e indivíduos mais vulneráveis tendem a permanecer em silêncio, ou a adotarem atitudes de concordância passiva;
•deliberação: se os consensos são implementados como resultado de deliberações coletivas, caracteriza-se o início da divisão de responsabilidades sobre os possíveis resultados. As negociações, nesse estágio, refletem os diferentes graus de influência exercidos pelos vários indivíduos ou grupos;
•repartição de riscos: este nível baseia-se no anterior, mas avança em relação ao aspecto meramente decisório para abranger os efeitos de seus resultados, um conjunto de conseqüências naturais, benéficas ou danosas. Na evolução dos processos a que se refere a participação, há sempre um elemento de risco que faz que mesmo as decisões melhor intencionadas possam levar a resultados indesejados. A definição e a possibilidade de cobrança das reponsabilidades tornam-se indispensáveis nesse nível, especialmente se as partes mais influentes podem ser as que as-sumem menores riscos;
•parceria: este nível implica a relação entre iguais, que trabalham com um objetivo comum. A idéia de igualdade aqui implícita não se refere a aspectos de forma, estrutura ou função, mas, sim, envolve o equilíbrio de respeito entre as partes. Já que a parceria baseia-se nos níveis anteriores, implica responsabilidade mútua e divisão de riscos;
•autogestão: constitui o nível mais elevado dos esforços participativos, em que as partes interessadas interagem em processos de aprendizado que otimizam o bem-estar de todos os envolvidos.
Outras classificações similares podem ser utilizadas, como a apresentada a seguir, adaptada a partir da adotada em um documento sobre participação divulgado pelo Communities Online Forum, organização sediada na Inglaterra:79
•informação: a entidade responsável por uma ação simplesmente repassa informações para os indivíduos e instituições por ela afetados, sem lhes atribuir influência no processo decisório;
•consulta: a entidade responsável confere aos indivíduos e às instituições afetadas pelas ações um grau limitado de influência sobre sua formulação, solicitando sugestões e comentários ou, eventualmente, oferecendo um número limitado de opções;
•decisão conjunta: a entidade promotora divide amplamente a tomada das principais decisões com os indivíduos e instituições afetados pelas ações;
•ação conjunta: a entidade promotora, além de dividir com a comunidade as decisões sobre a formulação das iniciativas, divide também a responsabilidade sobre a sua execução, por meio de colaboração temporária ou da formação de parcerias permanentes;
•apoio a iniciativas da comunidade: a entidade promotora abre mão de participar da formulação e da implementação das ações, limitando-se a apoiar sua concepção e execução pela comunidade, reservando-se apenas o direito de definir critérios que condicionem a concessão desse apoio.
Nos termos do conceito de participação apresentado no início desta seção, parece claro que, também no caso dessas duas últimas classificações, só se pode falar em participação efetiva a partir do nível da consulta, no qual realmente começa a existir a possibilidade concreta de influência da comunidade sobre o processo decisório. Os contatos estritamente informativos, que têm como objetivo central o repasse de informações para a comunidade, sem que haja intenção de admitir que as suas reações possam alterar de forma significativa o rumo das atividades pre-vistas, não podem ser considerados como processos efetivamente participativos.
Parece mais adequado reservar essa qualificação apenas para procedimentos em que haja comprometimento, por parte da instituição promotora, de fazer o envolvimento da comunidade implicar real influência sobre a tomada de decisões, mesmo que apenas em caráter consultivo.
A compreensão das diferenças existentes entre esses níveis de participação permite aprofundar a análise das formas mais adequadas para organizar os processos participativos regionais. Um dos pontos a se ter em vista é que — como será discutido em maior profundidade na próxima seção — a mudança na abrangência territorial do processo participativo tem implicações organizacionais importantes, afetando inclusive a definição dos níveis cuja utilização melhor se ajusta ao tratamento de diferentes temas em escala regional.
Um erro comum, no que se refere aos níveis de participação, é a tendência de igualar participação com deliberação, só se admitindo como realmente válidos os processos participativos em que a comunidade adota decisões irrecorríveis, que devem ser posteriormente aplicadas, sem possibilidade de alteração, pelas instâncias administrativas. Esse erro parece estar associado à propensão de transpor de forma direta, para a escala regional, práticas e metodologias utilizadas em experiências referentes à escala municipal.
Evidentemente, não se pretende afirmar que a participação em nível deliberativo seja indesejável ou inadequada na escala regional. O que se pretende, ao contrário, é registrar que esse tipo de equívoco dá margem à interpretação de que os temas que não se ajustam com facilidade à utilização de mecanismos deliberativos devem ser pura e simplesmente excluídos da alçada de aplicação das práticas participativas.80 Assim, paradoxalmente, a idéia de que a participação só é válida quando a comunidade decide acaba por servir de argumento para que se reduza o escopo da participação.
Na verdade, deve-se destacar que outros mecanismos — de tipo consultivo ou que envolvam deliberação conjunta, formação de consensos ou parcerias — são perfeitamente adequados para a abordagem de muitas questões mais complexas, relevantes para o desenvolvimento regional. Metodologias baseadas nesses níveis podem permitir que a comunidade exerça influência efetiva sobre o processo decisório em uma gama muito mais abrangente de ações do que é possível com a utilização de processos deliberativos simplificados. Para isso, no entanto, é essencial que a aplicação desses procedimentos seja orientada por uma sincera intenção de proporcionar à comunidade influência real sobre as decisões e sobre a implementação das ações delas decorrentes.
Nada impede que a mesma instituição promotora adote níveis diferentes de participação para o tratamento de temas diversos. Assim, é perfeitamente possível para uma administração estadual, por exemplo, utilizar uma sistemática deliberativa para definir a alocação dos recursos relativos a alguns tipos de investimentos, ao mesmo tempo em que utiliza outros procedimentos para promover a participação da comunidade na formulação, implementação ou avaliação de outros tipos de políticas e programas.
O ponto central da discussão consiste, evidentemente, em identificar critérios que permitam avaliar quais os casos em que a deliberação pela comunidade é viável e desejável e quais os que se prestam melhor à utilização de mecanismos consultivos.
Um primeiro aspecto a considerar, nesse sentido, é de natureza eminentemente prática. Refere-se à necessidade de conceber procedimentos, também de natureza participativa, que possibilitem selecionar e detalhar de forma adequada as opções alternativas que deverão ser objeto de escolha pela comunidade. Quanto melhor estruturados forem os métodos utilizados para definir essas opções, mais sólidos tenderão a ser os resultados do processo participativo de deliberação.
O segundo ponto, de importância fundamental se as decisões têm caráter público, diz respeito à necessidade de se criarem mecanismos que assegurem a legitimidade do processo decisório. A deliberação pela comunidade só poderá ser considerada legítima se houver delegação formal da competência para decidir e se os procedimentos forem organizados de forma transparente, sendo garantida a possibilidade da participação de todas as partes interessadas e adotadas precauções rigorosas contra a possibilidade de fraude ou de manipulação.
Deve-se registrar, no entanto, que, mesmo sendo menos produtiva, a utilização de mecanismos participativos simples já se constitui em um avanço em relação à prática usual das decisões de gabinete. O defeito principal desses mecanismos simplificados parece ser o de explorar de forma muito limitada os efeitos pedagógicos da participação, não favorecendo o aprofundamento da compreensão de questões mais complexas por parte da comunidade e acabando por limitar o escopo das práticas participativas.

BID. Resource book on participation. 1997. disponível na Internet, no site
http://www.iadb.org/ENGLISH/POLICIES/participate/index.htm.
BIRD. World Bank participatory sourcebook. 1996. Documento de orientação elaborado pelo
Banco Mundial, Disponível na Internet, no site

PLANEJAMENTO REGIONAL
“Regiões adjacentes, com perfis setoriais similares, possuindo aproximadamente as mesmas vantagens e deficiências, diferem notavelmente quanto ao desempenho econômico, tanto ao longo do tempo quanto em termos comparativos.
Essa diferença pode ser atribuída à prevalência de falhas transacionais no sistema econômico local, ou seja, incapacidade para aproveitar integralmente os benefícios potenciais da cooperação, da colaboração e da coordenação no nível local, causada pela falta de confiança, por sentimentos mal orientados de competição e por ausência de liderança. Outra explicação é que algumas regiões apresentam tendência de aferrar-se a estratégias inviáveis de desenvolvimento, perdendo a flexibilidade de abordagem que constitui a base de uma política de desenvolvimento bem-sucedida.
Essa inflexibilidade estratégica é extremamente onerosa e pode comprometer a credibilidade da abordagem local do desenvolvimento enquanto elemento permanente do planejamento econômico nacional”41 [OECD, 1995, p. 16].
“A planificação do desenvolvimento regional é, antes de mais nada, uma atividade societária, visto ser uma responsabilidade compartilhada por vários atores sociais: o estado, evidentemente, por razões várias e conhecidas, e a própria região, enquanto comunidade regional, polifacética, contraditória e difusa, por vezes, mas comunidade, enfim, locacionalmente específica e diferenciada. Sem a participação da região como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste apenas — como mostra a experiência histórica — em um procedimento de cima para baixo para distribuir recursos, financeiros ou não, entre espaços erroneamente chamados de regiões”43 [Boisier, 1995, p. 47 e 48].
“Uma integração social adequada, ou seja, a integração, a identidade e o compromisso convergente dos atores básicos do desenvolvimento regional, em função de objetivos possíveis de serem alcançados, que são explicitados em uma estratégia coerente de desenvolvimento regional, esteja ou não escrita em um Plano-livro” 44 [Millán Constaín, 1994, p. 38].

• Descentralização é a transferência da autoridade e do poder decisório de instâncias agregadas para unidades espacialmente menores
• Autonomia de gestão para unidades territoriais de menor amplitude e escala
• Mudança da escala de poder, transferindo capacidade de definição de prioridades para as esferas municipais e comunitárias
• Desconcentração - transferência de responsabilidades executivas para unidades menores sem repasse do poder decisório e da autonomia de escolha (dentro do setor público ou do público para o privado)
• Descentralização - mudança da escala de poder para unidades menores com repasse de autonomia e poder decisório entre instâncias públicas e para instituições privadas
• Desconcentração - distribuição de responsabilidade executiva de órgãos centrais para suas agências sub-espaciais no território
• Descentralização - transferência de responsabilidades executivas ou decisórias das instâncias agregadas para instâncias desagregadas (estaduais e municipais)
• Descentralização Estado-Estado - transferências de função e responsabilidades internas ao setor público
Descentralização Estado-Sociedade - democratização da gestão e transferência da decisão e execução para a sociedade
PRINCÍPIOS
• tudo que puder ser feito - de forma mais eficiente, eficaz e efetiva - por uma instância inferior (desagregada ou local) não deve ser realizada por uma instância espacialmente agregada
• tudo que puder ser feito - de forma mais eficiente, eficaz e efetiva - diretamente pela sociedade não deve ser realizado pelo estado
• “a gestão administrativa deve situar-se, para cada problema e tarefa, no âmbito mais descentralizado possível, no qual possa ter desempenho eficaz” (castells)
IMPACTOS DA DESCENTRALIZAÇÃO NO DESENVOLVIMENTO LOCAL
• Efetividade das ações públicas - controle local direto assegura resultados efetivos
• Governança das ações - facilita a capacidade de execução e a gestão municipal
• Acumulação de capital social - formação de uma organização e cultura na sociedade e criação de instituições
• Competitividade local - resultado da organização da sociedade e da governança
• Formação de uma identidade local - definição de responsabilidades sociais e de um projeto local
• Democracia - proximidade entre instâncias decisórias e sociedade
DESCENTRALIZAÇÃO X PARTICIPAÇÃO
Articulação do local com o contexto - macro-espaços - ao qual está integrado (bacias, micro-regiões, ecossistemas)
A escala local cria uma grande proximidade entre as instâncias decisórias e os problemas e necessidades da população, permitindo uma maior participação direta da sociedade
• reduz as mediações dos mecanismos de representação política
• fortalece o poder local e amplia as oportunidades do cidadão na escolha das suas alternativas e na decisão sobre seu destino
• estimula a consciência e a organização da sociedade ajudando na consolidação da democracia e da gestão participativa
PARADOXO DO PODER LOCAL
Descentralização pode fortalecer o poder das oligarquias locais mas, ao mesmo tempo, tende a ampliar a democracia e o capital social da população